Gobernabilidad democrática

La gobernabilidad puede ser entendida como el poder de un gobernante para realizar de la manera más óptima posible su programa de gobierno, como la cantidad de variables que controla un presidente para tal efecto, en comparación con la cantidad de variables que no controla (Matus, 1997), en otras palabras, se refiere a cuán gobernable es un país considerando una serie de elementos contextuales e históricos en la medida que se van implementando las reformas contenidas en un programa de gobierno. 

El programa de gobierno es la ruta de navegación de un Presidente y su objetivo es intercambiar las magnitudes de los problemas de la población, es decir, crear las condiciones para un intercambio de problemas puesto que los beneficios orientados hacia un sector de la población significan la creación de nuevos costos para otros, lo que deja al descubierto la calidad subóptima de la implementación de políticas. Según lo anterior, la gobernabilidad no se entiende sin un programa de gobierno que permita implantar en la legislación las normas que según el partido de gobierno sean las más adecuadas para lograr su ideario de sociedad. No obstante, así como hay problemas que el gobierno selecciona para solucionar, también hay problemas que seleccionan al gobierno: las coyunturas, entendidas como hitos o sucesos en la vida nacional que obligan al gobierno a desviarse de la hoja de navegación para dar solución a problemas que reclaman una urgencia mucho más imperativa. Las coyunturas pueden significar no sólo un desvío, sino también un replanteamiento de las estrategias y la asignación de los recursos que dispone un Presidente.

Entonces, la gobernabilidad de un país depende de factores coyunturales, de lo realista del programa de gobierno, de la calidad institucional, de las capacidades técnicas y humanas de la administración pública que implementará el programa. Hasta allí y como lo plantea el venezolano Carlos Matus, la gobernabilidad es totalmente aplicable a gobiernos democráticos pero también a los de facto. Por esta razón es necesario distinguir la mera gobernabilidad en sentido amplio de una gobernabilidad democrática en donde además de la necesidad de controlar y asegurar los factores descritos, el Ejecutivo requiere de los apoyos del Poder Legislativo y de su voto para hacer efectivas las medidas del programa de gobierno. Mark Payne define la gobernabilidad democrática como “la capacidad de tomar y llevar a la práctica decisiones que respondan de manera adecuada a los problemas económicos y sociales que aquejan a un país. Sin embargo, la definición también involucra la toma de decisiones mediante procesos legítimos, democráticos y sostenibles” (Payne, 2006: 90).

La gobernabilidad en una república democrática presidencialista, de poderes del Estado separados e independientes, corresponde en primera instancia al Presidente. En los presidencialismos la gobernabilidad se ve favorecida por cuanto las facultades del Presidente son meridianamente mayores que las del Legislativo, contando con atribuciones constitucionales como la del uso de poderes unilaterales de emisión de decretos con carácter de ley y uso del veto, además de poderes integrativos como la aplicación de urgencias a las discusiones de leyes (Cox & Morgenstern, 2001). También infiere en el grado de gobernabilidad las facultades del Poder Legislativo frente a los actos de gobierno puesto que las constituciones les confieren a los congresos atribuciones como el control de los actos de gobierno –comisiones investigadores, fiscalización, interpelación y acusación constitucional– y también la posibilidad de hacer peso a los vetos presidenciales a través de las insistencias (Alcántara & Sánchez, 2001).

En el ejercicio del gobierno, el Presidente buscará apoyos en el Poder Legislativo, comprendido como un órgano colegiado cuyos miembros son electos por la ciudadanía para diseñar, aprobar o rechazar las leyes que permitan llevar a cabo las reformas del programa de gobierno (a diferencia del Poder Judicial cuya composición está normada y no depende de la voluntad popular directamente puesto que aplica la justicia y para ello requiere de imparcialidad y apego estricto a la norma). El Poder Legislativo al estar conformado por legisladores electos democráticamente también está dominado por partidos políticos que acceden a escaños por medio del voto, lo que hace que la gobernabilidad democrática dependa también de un sistema electoral, sistema de partidos y el tipo de legislatura a la que se enfrente el presidente. 

El sistema electoral es definido como “el conjunto de normas que determinan las formalidades y procedimientos con que los electores seleccionan a los candidatos y partidos políticos de su preferencia y la manera en que su voto determina la asignación de escaños y cargos gubernamentales entre las distintas fuerzas políticas participantes” (Nohlen, 1998a en Payne, 2006: 41) y va a influir en la gobernabilidad en la medida que su diseño propenda a formar mayorías parlamentarias en el Congreso o a generar un Congreso con alta fragmentación partidaria que obstruyan o catalicen las reformas comprendidas en los programas de gobierno. Incluso, “el sistema electoral influye en la gobernabilidad por su impacto en la estructura y el funcionamiento del sistema de partidos políticos” (Payne, 2006: 41), que pueden definirse en función de si son ideológicos o programáticos, basados en clivajes históricos, por su tamaño o bien por la cantidad de partidos que existen pudiendo haber partido único en totalitarismos (gobernabilidad total), ningún partido dada la prohibición de éstos en las dictaduras autoritarias (gobernabilidad total), bipartidismo como en Estados Unidos e Inglaterra, partidos hegemónicos como el PRI de México y varios partidos pequeños a su alrededor o bien un sistema multipartidista centrípeto como el chileno donde se busca en centro o un multipartidista centrífugo tendiente a la polarización como en Chile pre 1973. 

Otra variable de la gobernabilidad de un Presidente que busca realizar su programa de gobierno son los tipos de legislaturas a las que se enfrenta en su mandato por cuanto en el lenguaje de Cox y Morgenstern, un Presidente que se enfrenta a congresos recalcitrantes tenderá a tener una baja gobernabilidad ya que su programa de gobierno no hará eco en el Legislativo lo que podría llevarlo a transformarse en un Presidente Imperial que a base de medidas constitucionales unilaterales logra imponerse pero de todas maneras arriesga y roe la calidad de la democracia acercándose cada vez más a sus límites con el autoritarismo. En el otro extremo, está la situación de una legislatura subordinada y reactiva cuya principal actividad es tramitar las leyes que envía el Presidente en donde la gobernabilidad alcanzará su máximo (Cox y Morgenstern, 2001), no obstante también ello funciona como un incentivo perverso porque en la medida que el Poder Legislativo no represente para el Presidente un contrapeso fuerte, es probable que éste envíe medidas que le permitan ampliar lo favorecido de su posición, abusar del poder o perpetuarse en él a través de la reelección formando dictaduras democráticas (Payne & Allamand, 2006). Lo anterior fue la estrategia de Roosevelt para lidiar con los coletazos de la Gran Depresión de 1929, pero también la de Perú y Venezuela donde "los presidentes Fujimori y Chávez apelaron a su mandato popular para cerrar unos congresos poco cooperativos y, posteriormente, volver a redactar sus Constituciones para reforzar ampliamente los poderes del presidente" (Robinson y Acemoglu, 2012: 385).

Por último, es preciso mencionar a las instituciones informales como otra variable más de la gobernabilidad democrática por cuanto permiten compensar, acomodar o complementar reglas formales rígidas en especial en el caso chileno en donde el Presidente amplia su espectro de estrategias políticas y puede obtener más apoyo de los partidos incluso de la oposición (Siavelis, 2006), lo que también es un punto a favor para lograr cumplir con su programa de gobierno y aumentar el número de variables que controla. Por ejemplo, está la institución informal de la proporcionalidad o cuoteo ministerial en donde existe una relaciones proporcional entre el número de escaños de un partido y su presencia en las carteras de las secretarías de Estado. Por lo general, ministros y subsecretarios pertenecen a partidos distintos para mantener el equilibrio de poder en los ministerios.[1]

La gobernabilidad cobra importancia en los sistemas políticos democráticos porque en la medida que un Presidente se desplaza hacia la ingobernabilidad pone en tensión a todo el sistema político comprendido como un conjunto de conductas relacionadas a partir de las que se asignan valores con autoridad en un sistema social (Zelasnik, 2003 en Pinto). La importancia del sistema político y su dependencia de los niveles de gobernabilidad es explicada por David Easton que afirma que los sistemas políticos deben asignar valores sociales y hacer que sus miembros las acepten como obligatorias, lo que distingue al sistema político de los otros ya que obligan a la vida política, “sin ellas no se diría que una sociedad tiene vida política. Y podríamos dar por sentado que ninguna sociedad podría existir sin alguna clase de sistema político” (Easton, 1993: 225). Sin un Presidente que logre mantener los puntos de equilibrios sanamente se pone en riesgo el sistema político entero que se compone de autoridades, un régimen político por el que se toma decisiones y se aplican según las reglas del juego que reflejan a través de sus instituciones las ideologías, las creencias y valores democráticos, y también se arriesga la sana convivencia de la comunidad política según el esquema de sistema político que aporta Zelasnik (2003, en Pinto).

Respecto de la gobernabilidad como objeto de estudio comparado, es necesario aclarar que para efectos de comparación se requiere que los sujetos de estudio contengan elementos en común básicos, por tanto, estudiar comparativamente a un país latinoamericano con Estados Unidos o con otro europeo no tiene sentido porque las estructuras institucionales de régimen político difieren por lo que no hay puntos de comparación. Sí se puede comparar gobernabilidades entre países latinoamericanos que tienen presidencialismos más uniformes y son repúblicas guardando las salvedades de descentralización del poder. Si bien Estados Unidos es una república también, no se puede comparar con América Latina ya que esta tiene presidencialismos con facultades al ejecutivo mucho más exageradas que en Norteamérica en donde recientemente y dado el equilibrio de poder, la administración pública sufrió un paro legal de actividades por falta de presupuesto ya que el Congreso dominado por las fuerzas republicanas no aprobó el presupuesto como medida de presión a la reforma de salud del Presidente Obama que no contaba con las atribuciones constitucionales necesarias para forzar al Congreso como sí habría pasado en América Latina[2], por tanto, es recomendable realizar comparación en el mismo Estados Unidos con ejes temporales o gobiernos diferentes. En cambio, en Europa –a excepción de Francia- es posible realizar comparaciones entre distintos países y con mayor éxito que en América Latina por cuanto la vida en democracia de los países latinoamericanos es diametralmente menor que las de Europa. 

La destitución del Exministro de Educación Harald Bayer ha sido una de las muestras más evidentes de la crisis de gobernabilidad[3] del Presidente Piñera que relaciona los conceptos revisados por cuanto no logró generar los incentivos propios para revertir la situación adversa en la votación. La destitución en sí misma fue un tropiezo fuerte para la derecha que terminó por confirmar que el Presidente Piñera ya no tenía el control de todas las aristas políticas para cumplir con su programa de gobierno a lo que se le suma la derrota frente a la delincuencia, una de sus promesas de campaña más ambiciosas que terminó por sumir al gobierno en múltiples intentos de culpar al Poder Judicial de su fracaso y descontrol de la seguridad pública[4]. Si bien estos hechos son los que evidencian el escaso nivel de gobernabilidad del presidente, el descontrol comenzó con las protestas estudiantiles en donde el gobierno no logró detener un paro estudiantil que duró más de seis meses y desde el cual no ha logrado repuntar en las encuestas de aprobación.

A la luz del contexto político chileno, el Presidente Piñera cuenta con un escaso margen de gobernabilidad. Por una parte, la encuesta Adimark entre febrero y junio de 2013 dio una aprobación al Presidente que no superó el 40% de aprobación promedio, mientras que su desaprobación desde febrero a junio promedió el 52,4% dando cuenta de una opinión pública inelástica a los logros pero sensible a los errores, lo que muestra a un gobierno incapaz de proyectar triunfos. En el Congreso, la Alianza cuenta con 56 diputados y 16 senadores frente a 57 diputados y 16 senadores de la oposición además de 7 diputados y 2 senadores fuera de pactos partidarios. Con estas cifras, el escenario se muestra con poco margen de maniobra política para aumentar la gobernabilidad. De todas maneras, el número de parlamentarios oficialistas es suficiente para frenar cualquier intento de reforma política opositor que requiera de quórum calificado. Independiente de estos resultados, el ejecutivo ha gobernado dentro de los límites de la democracia pero perdido capital político y el control de ciertas variables decisivas, siendo otras derrotas políticas importantes el triunfo mayoritario de la oposición en las elecciones municipales y primarias y las cuatro candidaturas presidenciales distintas del oficialismo[5]

Bibliografía

Acemoglu, D. & Robinson, J. (2012), Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y pobreza. Ediciones Deusto: Barcelona. 

Alcántara & Sánchez (2001), Veto, insistencia y control político en América Latina: una aproximación institucional. Perfiles latinoamericanos(19), 153-179. 

Cox & Morgenstern (2001). Legislaturas reactivas y presidentes proactivos en América Latina. Desarrollo Económico, 41(163), 373-393. 

Easton, D. (1992), Categorías para el análisis sistémico de la política en Diez textos básicos de Ciencia Política. Barcelona: Ariel. 

Matus, C. (1997), Los tres cinturones del gobierno. Caracas: Fundación Altadir. 

Payne, M. (2006). El equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo: papel de la Constitución y los partidos políticos. En M. Payne, La política importa: democracia y desarrollo en América Latina (págs. 91-125). Washington DC: IDB Bookstore. 

Payne & Allamand (2006). El equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo: papel de la Constitución y los partidos políticos. En M. Payne, La política importa: democracia y desarrollo en América Latina (págs. 19-39). Washington DC: IDB Bookstore. 

Siavelis, P. (2006), “Accommodating Informal Instutions and Chilean Democracy” en Helmke, G. y Levitsky, S. eds. Informal Institutions and Democracy. Lessons from Latin America. Baltimore, M.D. The Johns Hopkins University Press. 

Zelasnik, J. (2003), El Gobierno. En Pinto (comp). Introducción a la Ciencia Política. Buenos Aires: Eudeba. 

[1] Otras instituciones informales son el Seguro del subcampeón, el partido transversal y la política de los acuerdos. 

[2] Véase en “Sin acuerdo en EE.UU. a menos de 24 horas de la suspensión de pagos”, disponible en http://internacional.elpais.com/internacional/2013/10/16/actualidad/1381876316_314697.html; extraído el día viernes 15 de noviembre. 

[3] Véase en “Expresidente Lagos: problemas de gobernabilidad de la derecha podrían continuar con Matthei”, disponible en http://www.biobiochile.cl/2013/11/11/ex-presidente-lagos-defiende-la-validez-de-marcar-asamblea-constituyente.shtml; extraído el día viernes 15 de noviembre.

[4] Véase en Directo de Adimark: “La delincuencia se esta transformando en el talón de Aquiles del Gobierno”, disponible en http://www.biobiochile.cl/2013/09/05/director-de-adimark-la-delincuencia-se-esta-transformando-en-el-talon-de-aquiles-del-gobierno.shtml; extraído el día viernes 15 de noviembre.

[5] Faltaban sólo cuatro meses para las elecciones presidenciales y el oficialismo había reconocido como candidatos a Laurence Golborne, Andrés Allamand, Pablo Longueira y Evelyn Matthei. También a causa de estas imprecisiones, el ejecutivo perdió siete ministros políticos (los cuatro anteriores más Joaquín Lavín, Luciano Cruz Coke y Catalina Parot).